Из-за пробелов в законодательстве золотодобывающая отрасль на Дальнем Востоке сталкивается с рядом проблем. Об этом говорят не только участники рынка, но и многие публичные персоны.
Бизнес-омбудсмен Борис Титов направлял официальное письмо министру природных ресурсов и экологии РФ Дмитрию Кобылкину, в котором просил разобраться в ситуации, связанной с особо защитными участками леса (ОЗУ). Речь идёт о продаже недропользователям так называемых обременённых лицензий, когда добычные участки попадают в границы природоохранных зон, и в результате горняки, с одной стороны, не могут добывать там золото (поскольку ОЗУ), а с другой — не могут его не добывать (поскольку это нарушение лицензионных условий).
Корреспонденты Бизнес-газеты «Наш регион» попытались разобраться в этом правовом казусе.
Дело в том, что победитель конкурса, который проводят Роснедра на распределение лицензий на право пользования недрами, получает на руки лицензию и обязан приступить к освоению участка. И вот что важно: в самой лицензионной документации нет ни слова о каких-то обременениях. Документ даёт право и обязанность добывать золото. Однако в дальнейшем оказывается, что не всё так просто.
Когда горнопромышленники приступают к решению вопросов, связанных с арендой лицензионных земель, в дело нередко вмешивается прокуратура и заявляет примерно следующее: вы не можете здесь работать, поскольку ваше месторождение попадает в границы особо защитных участков леса, и значит, вы нарушаете природоохранное законодательство. То есть прокуроров почему-то не волнует, что лицензию продавало само государство, и в ней не было ни слова о каких-то ОЗУ. Но дальше ещё интереснее. Когда работы по требованию прокуратуры приостанавливаются, в процесс зачастую включаются представители Росприроднадзора и фактически обвиняют промышленников в нарушении лицензионных соглашений: мол, вы не добываете золото, соответственно, «не соблюдаются требования технического проекта на разработку месторождения в части обеспечения установленных уровней добычи песков». И надзорщиков позиция прокурорских работников не волнует. То есть всё настолько законодательно перекошено, что предприятия не могут ни добывать золото, ни не добывать золото. И в том и в другом случаях их обвиняют в нарушениях. С одной стороны – природоохранного законодательства, с другой – параметров лицензионного соглашения.
И вроде есть выход из сложившейся ситуации, и он довольно простой – недропользователь, получив в аренду лицензионные участки, вправе (а по сути, даже должен) обратиться в Рослесхоз с ходатайством исключить из государственного лесного реестра сведения о выделении ОЗУ. Проще говоря, отраслевые компании предоставляют соответствующие документы (лицензию и горноотводный акт), на основании которых Рослесхоз должен устранить «казус ОЗУ» и освободить лицензионные участки от дополнительных обременений. То есть лишить те или иные арендованные участки статуса особо защитных участков леса. Казалось бы, всё логично. Кто выдал недропользователю лицензию? Государство! Кто предоставил ему участки в аренду? Государство! Кто утвердил параметры горного отвода? Опять-таки государство! Значит, государство и должно устранить все противоречия, мешающие вести профильную деятельность по добыче золота. Но – это в идеале. На практике всё нередко происходит иначе.
Дело в том, что сведения в государственном лесном реестре нередко являются ошибочными. Именно поэтому и появляются те самые ОЗУ на участках, предоставленных в аренду горнякам, именно поэтому и страдают недропользователи. И, судя по всему, ошибки здесь не редкость, ведь даже в приказе № 496 Минприроды России от 11 ноября 2013 года есть перечень типичных неточностей, подлежащих устранению. Речь идёт, в том числе, о нестыковках, которые привели «к несоответствию документированной информации, внесённой в государственный лесной реестр». А Лесной кодекс РФ (в пункте 2.1 статьи 91) регламентирует внесение таких изменений – в тот же государственный лесной реестр, разумеется. Соответственно, коль скоро по каким-то причинам арендованный для золотодобычи лицензионный участок оказался под обременением в виде ОЗУ, это противоречие должно быть устранено по инициативе Рослесхоза. Такие полномочия у него есть, и они регламентированы статьёй 83 ЛК РФ.
Однако Рослесхоз в ряде регионов далеко не всегда выполняет свои прямые обязанности по внесению изменений (через другие структуры) в государственный лесной реестр, даже если там содержатся явные ошибки. На языке судебном это называется ёмко и понятно: «бездействие». Вот только такое бездействие может привести золотодобычу в Дальневосточном Федеральном округе на грань краха, о чём нам неоднократно говорили руководители многих отраслевых компаний.
С проблемами ОЗУ сталкивались многие отраслевые компании Забайкалья – ООО ПК «Кварц», ООО «Газимур», ООО «Восточная ГРЭ», ПАО «Ксеньевский прииск» и другие.
Корреспонденты Бизнес-газеты подчеркивают, что любая отраслевая деятельность в России регламентируется вполне конкретными нормативными актами. Но главными из них являются кодексы. В случае с недропользователями (и ОЗУ) — это конкретно Лесной кодекс РФ и Водный кодекс РФ. Так вот, ни в одном из них не содержится никакого запрета на освоение месторождений золота в пределах особо защитных участков леса. Более того, ЛК РФ (в пункте 2 части 1 статьи 21) прямо разрешает вести золотодобычу в лесах. Цитируем: «Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускается для разработки месторождений полезных ископаемых». Да-да, именно так! Но далее – ещё интереснее. В статье 107 ЛК РФ, действительно, содержится запрет на «проведение сплошных рубок лесных насаждений» в пределах ОЗУ. Но в уже приводившейся статье 21 Лесного кодекса РФ прописано исключение из этого правила, коль скоро речь идёт о создании «необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов». И это закон. Вот и получается, что недропользователи, создающие объекты для эксплуатации месторождений в лесах, имеют полное право там работать. Безо всяких обременений в виде ОЗУ. Это прямо регламентировано Лесным кодексом РФ. И не только. Вот что говорится в пункте 8 части 15 статьи 65 Водного кодекса РФ: «В границах водоохранных зон запрещаются разведка и добыча общераспространённых (выделено нами. – Ред.) полезных ископаемых, за исключением случаев, если разведка и добыча осуществляется пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов полезных ископаемых (выделено нами. – Ред.) в границах, предоставленных им в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах горных отводов и (или) геологических отводов на основании утверждённого технического проекта в соответствии со статьей 19.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».
А вот здесь всё расставлено на свои места – один из базовых параметров ОЗУ касается водных объектов, на которых и работают недропользователи, поэтому в данному случае первичны требования как раз Водного кодекса РФ. Но что мы видим? Именно Водный кодекс России запрещает добывать в границах водоохранных зон (тех же ОЗУ) общераспространённые полезные ископаемые – песок, гальку, глину, гравий известняк и другие. А золотодобычу, коль скоро она ведётся на основании лицензий и в границах горных отводов (а иначе и быть не может) ВК РФ прямо разрешает. Без вариантов и разночтений.
Ошибки в государственном лесном реестре это общая тенденция и не единственный нормативный минус, который прослеживается в том же Забайкальском крае. Например, в случае с ООО ПК «Кварц» чиновники просто… забыли внести промышленные земли в схему территориального планирования. В результате, Читинская природоохранная прокуратура выявила на участке этой компании нарушения, связанные с ведением «вскрышных работ со снятием плодородного поверхностного слоя почвы на неразграниченных землях сельскохозяйственного назначения». А через некоторое время Управление Росприроднадзора по Забайкальскому краю составило свой акт, где говорилось: «Не соблюдаются требования технического проекта на разработку месторождения, в частности обеспечения установленных уровней добычи песков». Прокуратура, по сути, говорит недропользователям: ваш участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, и вы не имеете права добывать там золото. А Росприроднадзор по поводу этого же участка утверждает: нет, это месторождение, и вы обязаны добывать здесь металл, обеспечивая необходимый уровень отработки песков.
Аналогичные проблемы были, в своё время, и у ООО «Восточная ГРЭ». Две дочерние компании этого предприятия приобрели несколько лицензий, которые распространялись на месторождения в долинах рек в Тунгиро-Олёкминском районе Забайкалья. Как и положено по закону, старатели обратились в Читинский филиал ФГУП «Рослесинфорг» для того, чтобы спроектировать лесные участки и перевести их из разряда резервных лесов в разряд лесов эксплуатационных. Такой проект был подготовлен, но комиссия Рослесхоза после его рассмотрения потребовала доработать документ и отнести прибрежные полосы к ОЗУ. По принципу – да, это, конечно, лицензионные территории, где вы должны добывать золото, но работать здесь нельзя, ведь они же – особо защитные участки леса.
Были в этой связи серьёзные проблемы еще у одной забайкальской компании, которую обвинили в незаконных рубках, хотя само предприятие ничего не вырубало, а, кроме того, речь шла как раз о лицензионных участках. Тем не менее, у гендиректора отраслевой организации возникли более чем серьезные проблемы, вплоть до возбуждения в его отношении уголовного дела. Благо, впоследствии в этой истории возобладал здравый смысл. И таких «потрясающих» сюжетных линий на Дальнем Востоке – великое множество.
Как мы видим, ни один из правовых актов: ни ФЗ «О недрах», ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ, – не запрещает недропользователям добывать золото в особо защитных природных зонах. А сам формат ОЗУ нигде должным образом не регламентирован. Более того, нормативные разночтения уже давно носят массовый характер. Так на основании чего горнопромышленные компании подвергаются столь серьёзному прессингу? За что их штрафуют, почему отправляют в СИЗО? Мы выяснили это. Оказывается, чуть ли не единственным документом такого рода является распоряжение Правительства РФ № 849. Причём этот акт противоречит и кодексам, и федеральным законам. Но это почему-то никого пока не волнует. А вот бизнес-омбудсмен Борис Титов, первым обративший внимание на проблему, в своём письме министру природных ресурсов и экологии РФ Дмитрию Кобылкину предельно доказательно сообщил: отраслевые предприятия испытывают большие сложности при строительстве инфраструктурных объектов, необходимых для освоения месторождений полезных ископаемых. Ведь лицензионные участки нередко располагаются в зоне ОЗУ, и недропользователи узнают об этом лишь на этапе оформления договоров аренды. Это, конечно же, приводит к убыткам как из-за невозможности отрабатывать запасники полезных ископаемых, так и из-за штрафов за нарушение лицензионных условий, связанных с неотработкой месторождений. А далее бизнес-омбудсмен сделал печальный, но явно верный вывод: «Такие законодательные противоречия угрожают развитию золотодобывающей отрасли и могут привести к остановке деятельности золотодобывающих предприятий региона».
И это будет настоящей катастрофой. В одном только Забайкалье работают 275 компаний, имеющих лицензии на добычу золота. Из них 82 предприятия являются градообразующими. Причём все они функционируют в труднодоступных населённых пунктах, где иной работы, кроме старательского труда, почти нет. Сложно даже представить, что будет, если эти отраслевые структуры начнут останавливать свою производственную деятельность из-за правовых перекосов, особенно на фоне экономических потерь, связанных, в том числе и с COVID-19. Хотя и без этого, как отмечает старший директор АКРА Максим ХУДАЛОВ, по причине плохо проработанных лицензий бюджеты ежегодно теряют не менее 15 миллиардов рублей только от непоступившего налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). И это – не считая остальных выпадающих сборов.
Что же делать в сложившейся ситуации? На этот вопрос практически все руководители золотодобывающих компаний, с которыми мы разговаривали, дают примерно один ответ: требуется устранять нормативно-правовые противоречия. То есть, с одной стороны, ещё более чётко прописать ситуацию с ОЗУ в Лесном и Водном кодексах, с другой – привести остальные акты в соответствии с этими правоустанавливающими документами. Также было бы целесообразно внести изменения в ФЗ «О недрах» в части выдачи лицензий, чтобы золотодобытчики получали их полностью подготовленными, без дополнительных обременений – что называется, «под ключ».
Пока же ОЗУ остаются одной из главных проблем недропользователей. Тем более, в Забайкалье, где 68,3 процента территории покрыто лесами, при средней российской лесистости в 45,3 процента. Конечно, такое зелёное богатство – однозначный плюс. Но при этом, если не навести порядок с ОЗУ и не сделать данный процесс максимально прозрачным, региональную золотодобычу ждёт крах. С самыми печальными последствиями для всей территории, да и для России в целом.
Фото с сайта biznes-gazeta.ru
